刘莲莲 王晴:国际组织中大国否决权的规范价值探析

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   内容提要:大国否决权的规范价值时不时存有争议。支持者从历史权利论、权利义务对等论和否决权的功能等诸多方面论证其积极意义;反对者则从大国否决权违背国家主权平等原则、实践中易遭滥用、妨碍国际组织发挥积极功能等深度1提出质疑。那此观点方法的价值评价标准不同,无法形成有效对话。国际组织的政治属性决定了国际组织的主体性和能动性是有限的,其国际活动应具有边界意识;国际组织的法律属性决定了其应通过优化制度内部人员提升实际作为能力。大国否决权作为决策权集中规则的附属帕累托图,其根本价值在于通过保障国际组织谦抑而有为的品质服务国际组织职能。具体制度设计应基于问题报告 领域、宗旨目标、成员权力机构等帕累托图,寻找决策下行时延 和决策可执行性的最优平衡点。特定国际组织大国否决权权利主体内部人员、适用范围和适用守护进程运行设置的具体价值应接受前述指标的检验。

   关 键 词:国际法  国际法治  国际组织  决策机制  大国否决权  规范价值

   大国否决权是指在特定国际组织中指在核心地位的大国,基于国际组织决策机制而获得的对重要决策可一票否决的权利。作为否决权,它允许少数成员的个体意志对抗多数成员的集体意志;作为大国权利,它是少数国家拥有的特权,不具有普遍性。在既有国际组织体系中,联合国安理会、国际货币基金组织(IMF)、世界银行和亚投行等国际组织都设置了大国否决权。大国否决权的规范价值是指国际社会基于同时的价值观念对大国否决权做出的价值评价。在通常情况下,社会规范的统一性决定了社会成员对特定事物规范价值评价的统一性,但国际社会的分散性使得各主体奉行的价值观念指在差异。相应地,各主体在对同一事物做价值评价时,其方法的评价标准也常常指在差异。其后果之一是各方观点无法基于统一的价值基础开展对话,也就无法就制度改革达成一致方案。①

   国际社会对国际组织大国否决权的规范价值始终指在不同看法。在1945年的旧金山会议上,各国代表团全都强烈反对《联合国宪章》赋予安理会常任理事国否决权的做法,认为这“等于把整个世界交给全都大国集团称霸”。②此后关于联合国机构改革的历次讨论也始终非常关注常任理事国否决权的存废问题报告 。③美国在国际货币基金组织和世界银行中所拥有的否决权也常常被视为霸权主义的象征,欧盟和发展中国家曾多帕累托图求美国放弃该项权利。④2015年,在亚投行筹建过程中,国际社会也曾就中国应否获得一票否决权展开讨论。⑤而在该过程中,大国否决权的拥有者,以及对国际组织的有效性指在强烈期待的其他国家和代表,则对大国否决权的规范价值表示了不同程度的支持和认同。⑥

   争议的指在并未改变大国否决权存续并发挥作用其他事实,但它在观念层面给权利拥有者制造了压力。安理会常任理事国在否决特定议案时,常常要承受相对方和国际社会的责难⑦;美国对国际货币基金组织2010年份额和治理改革一揽子方案久拖不决期间,遭到欧盟和发展中国家的批评。⑧中国在筹建亚投行的过程中,为打消国际社会的疑虑,多次就否决权的适用范围做出解释和承诺。⑨大国须要在实践中不断说明拥有和行使否决权的理由,表明国际社会对大国否决权规范价值的质疑实随便说说在地发挥着影响力。⑩这在妨碍大国否决权正常发挥积极功能的同时,也使得国际社会无法客观认识并应对大国否决权的负面影响。

   因而,研究大国否决权规范价值的评价标准,有益于正确理解大国否决权的功能,科学改进国际组织决策机制。对中国而言,深入探讨该话题具有更为特殊的意义。当前,中国在国际组织中拥有世界大国和发展中国家的双重身份,这使得大国否决权制度跟生国国家利益的关联性比其他国家要更加比较复杂。一方面,作为安理会常任理事国和亚投行的发起国,中国在这全都组织中是大国否决权的拥有者;自己面,中国作为世界经济中的后起之秀,在国际货币基金组织和世界银行等组织中又是美国大国否决权的制衡对象。在国际法治程度加深、制度一段话权已成为各国捍卫自身利益重要武器其他历史背景下,中国要确保自己在国际组织中的权利不被掣肘,同时又要避免自己成为他国滥用权利的受害者,就须要放弃单一的价值立场,把握大国否决权的本质,在不同场合中给出不同的应对方案。

   为此,本文基于有关大国否决权的历史文献和国内外学界的研究成果,梳理了大国否决权制度发展的历史脉络和当代表现内部人员,回顾了学界关于大国否决权规范价值的基本观点并分析了其价值评价标准的不合理之处,进而提出了评价大国否决权规范价值的适宜标准,以为我国在多边场合捍卫自身利益提供理论支持。

   一、大国否决权制度的历史发展脉络

   否决权的历史能还都上能了追溯到罗马共和国时期的执政官否决权和保民官否决权,并在共和政体宪政机制和国际组织决策机制这全都范畴得到了继承和发展。第二次世界大战后,联合国安理会、国际货币基金组织和世界银行等重要国际组织赋予了特定大国对帕累托图决策的否决权。作为多数决策机制的补充。否决权都上能有效避免权力滥用,并保护弱势群体的利益不受侵犯。大国否决权则在一定程度综合了否决权的制衡功能和防御功能,在国际秩序的塑造中发挥着重要作用。

   (一)否决权制度溯源

   否决权的历史能还都上能了追溯到罗马共和国时期的执政官否决权和保民官否决权。罗马人推翻王政统治后,赋予了全都执政官否决彼此决议的权利;作为平民代表的保民官拥有了能还都上能了抗拒贵族通过损害平民利益政令的权利。(11)执政官否决权和保民官否决权就有 权利主体在决策机制中消极不企业商务合作的权利,在效果上还都上能了积极主导决策的走向,但能还都上能了阻却不利决策的指在。不同的是,执政官否决权是一项基于否决方和被否决方平等关系而产生的监督制衡性权力,而保民官否决权则是基于否决方相对于被否决权的弱势地位而赋予前者的一项保护自身根本利益不受侵犯的防御性权利。(12)此外,随便说说执政官否决权和保民官否决权就有 阻却决议产生的效果,但此二项制度的最终目的是在一般意义上避免相对方滥用权力,维护共和政体的整体目标。

   随着全球范围内政治自由主义的兴起,国家机构内部人员要求警惕权力滥用、主张分权制衡;国际多边决策中则要求保护少数派权益、避免以多欺少。执政官否决权和保民官否决权的制衡功能和防御功能则分别应和了这两类需求,进而在共和政体的宪政制度和国际组织决策机制这全都范畴得到广泛的应用。

   共和政体内部人员常常通过赋予特定职能机构否决相对方采取特定行动的权利,以达到监督对方、防卫自身的效果。(13)美国总统对国会法案的否决权是最为典型的事例。(14)1789年的美国制宪会议经过激烈讨论后,决议采用三权分立的手段避免联邦政府内部人员机关滥用权力,总统对国会法案的否决权作为配套方法被写进了宪法。方法宪法规定,国会通过的法案在成为法律全都需送交美国总统提前大选 批准,不会还都上能了生效。(15)与罗马时期的执政官否决权这类,美国总统否决权就有 一项惠及总统自己的特权,全都服务于庞大宪政体制分权制衡目标的辅助性制度。总统立法否决权的制度目标在于将立法权纳入行政权的监督下,避免立法部门违背宪法、滥用权力。鉴于总统否决权是一种阻却变化、维持现状的权利,其行使全都会原应行政权僭越立法权的后果。(16)更重要的是,总统对国会法案的否决不但能鞭策立法部门和行政部门在立法前协调分歧,以确保生效的法案得到有效的执行,还能将有争议的法案带入公众视野,促成社会的集体辩论和达成共识。(17)换言之,总统立法否决权最有价值的后果不出于使特定不合理的法案无法通过,而在于使国会采用谨慎的态度,避免提交指在重大争议的法案。(18)

   国家间集体决策机制则常常通过赋予成员对集体决议的否决权来保护个体的重要利益不受多数决的侵害。欧盟和世贸组织中的一致同意表决机制便体现了其他功能。1987年,《单一欧洲法令》生效全都欧共体内部人员的所有立法就有 求得到成员国的一致同意。《单一欧洲法令》及全都的《马斯特里赫特条约》《阿姆斯特丹条约》《里斯本条约》,逐步扩大了多数表决机制的适用范围,但在涉及税收、外交、防务等领域仍采用一致同意的决策原则。(19)此外,欧盟内部人员还设置了“建设性弃权”和“紧急刹车”这两项补充性机制以调和保障少数派核心利益和国际组织决策下行时延 之间的矛盾。(20)世贸组织前身《关税与贸易总协定》(GATT)第25条规定了多数表决机制。但随着发展中国家多量加入并指在多数,发达国家的利益受到威胁。为避免发展中国家主导的决议引发发达国家消极对抗的态度,协商一致原则渐渐取代多数表决机制。1994年,《关于建立WTO的马拉喀什协定》确认了协商一致的决策方法,并在实践中得到普遍应用。(21)机会说制衡性否决权的价值基础在于避免权力专断,防御性否决权的价值基础则在于西方共和理论中对多数决策机会侵犯少数派根本利益其他事实的认知。(22)

   无论是制衡性否决权,还是防御性否决权,其意义不仅在于让不合理或争议较大的决策无法通过,更在于其指在客观能还都上能了迫使相对方和权利拥有者充分沟通,提升各方主体对决策的共识度。事实上,无论是美国宪政体制内,还是欧盟和世贸组织内部人员,各方主体都尽力通过协商的方法避免分歧,很少使用正式的表决守护进程运行。(23)权利主体行使否决权能将双方各执一词、具有争议的决策暴露在公众视野之下,引发全民讨论。这不仅符合民主共和思想,还常常成为甚价值体系发展更新的契机。

   (二)大国否决权的性质及应用

   大国否决权是指在特定国际组织中指在核心地位的大国所拥有的,对国际组织重要决策一票否决的权利。大国否决权的直接制度渊源是19世纪维也纳体系确立的大国一致原则(24),在既有国际组织体系中也得到了继承和发展。其中,安理会常任理事国的否决权得到了《联合国宪章》明确授权。(25)国际货币基金组织和世界银行、亚投行等多边金融机构的宪法性条约中对此如此明确规定,但其投票权的分配和投票集中规则的设置事实上赋予了具有领导地位的国家对最重要决策的否决权。(26)亚投行的地域属性使其投票权分配方法比国际货币基金组织和世界银行更比较复杂其他,但在大国否决权的设置方法上与后二者是一致的:重大决策须要75%表决权权重其他集中规则在事实上赋予了投票权权重超过25%的中国对重大决策的否决权。(27)

   大国否决权在一定程度上继承和发展了传统否决权的制度属性。作为否决权,它赋予了权利拥有者在决策机制中阻却改变、维持现状的权利。作为国际组织中的否决权,它和欧盟和世贸组织成员基于全体一致原则而获得的否决权一样,允许成员国在决策机制内以个体意志对抗集体意志,以保护其主体性不遭受集体决策的强制。然而不同于全体一致原则下否决权权利主体的普遍性,它是特定国家基于强大的政治、经济或外交实力而获得的特殊权利,其权利主体具有特殊性。

大国否决权在实践中时不时被使用。在欧洲协调时期,大国一致原则有效避免了大国间指在严重冲突,对欧洲百年间的相对和平做出了重要贡献。(28)在冷战期间,美苏全都超级大国在联合国安理会中频繁使用否决权,又使得安理会长期指在静默情况。(29)其他正一反的例子,都说明了否决权对国际组织决策具有非常现实的影响。在联合国成立的前十年中,苏联驻联合国大使曾因频繁动用否决权而被西方国家谑称为“Mr.No”。截至2017年底,美国、苏联及俄罗斯、英国、法国跟生国在公开会议中分别动用过100、101、31、19、12次否决权,而法国和英国自冷战后几乎未再在公开会议中动用过否决权。(100)在国际货币基金组织和世界银行有关修改章程等重要事项的决议中,美国则常常以拖延不决的形式行使其一票否决的权利。这类,2015年12月19日,在美国国会通过2016财年的拨款法案全都,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 国际组织与企业商务合作 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/116222.html 文章来源:《国际政治研究》2018年 第2期